Профессор Виктор Полянский: Местное самоуправление должно быть готово к самоорганизации, саморегуляции и самоконтролю

В среду Госдума приступит к рассмотрению поправок в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», разработанный, как указано в Пояснительной записке «в целях обеспечения реализации принципа единства системы публичной власти, повышения эффективности органов местного самоуправления и укрепления их финансовой обеспеченности». Эксперт НОМ, профессор Самарского университета, член областной Общественной палаты Виктор Полянский в своей колонке размышляет, почему необходимость поменять систему МСУ назрела давно.

«Необходимость реформы местного самоуправления в первую очередь вызвана заложенным в конце 80-х – начале 90-х годов неверным алгоритмом развития самоуправления. В соответствии с этим алгоритмом, самоуправляющимися определили самые разные структуры, которые с точки зрения смысла, сути самоуправления, не могли реализоваться в этом качестве. Самоуправление проектировалось уже не как самостоятельная и способная к самостоятельности институция общества, а как некая демократическая фикция.

С точки зрения сущностных характеристик, самоуправление – это такое сообщество, которое способно к самоорганизации, саморегуляции и самоконтролю. Самоуправление – это не вседозволенность, а явление социального управления в рамках публичной власти, которое должно обеспечивать соответствующую эффективность. Должна быть необходимая материально-финансовая база. Об этом писалось и в законах, и в публицистических комментариях, но фактически не было обеспечено. По характеру взаимодействия населения с органами МСУ ранее нельзя было сказать, что это действительно самоуправляющиеся институты публичной власти.

Мы должны реалистично подойти к местному самоуправлению и учреждать самоуправление на тех уровнях, где оно может быть реализовано в своем качестве. Это те поселения, которые обладали бы соответствующими ресурсами, социально-психологически были бы готовы к осуществлению функции самоуправления, могли бы самоорганизовываться, саморегулироваться и самоконтролироваться.

В МСУ накопилось много проблем и появились вспышки суверенизации на уровне самоуправления. Определенные политически активные акторы стремились использовать самоуправление не для достижения позитива и эффективности во благо всего населения, а для достижения неких собственных интересов. Поэтому здесь должен быть особый механизм внешнего контроля и прежде всего, государственного.

Объединение двух ведущих сил политической системы в рамках публичной власти не только по факту, но и в юридическом смысле, было сделано в 2020 году. Это определенная система ценностей, в рамках которой все элементы публичной власти должны действовать в интересах самоуправления. Для того, чтобы так было, необходимо менять законодательство. Мы должны поддерживать этот процесс, в том числе для того, чтобы добросовестно, законно, конституционно использовались правила поведения всех в политическом пространстве, и в процессе выборов, и в процессе деятельности институтов публичной власти, которые были избраны, либо наделены полномочиями, и в ином варианте, например, через работу конкурсных комиссий и избрания депутатами представительных органов.

Инициированный законопроект объективно необходим в силу требований нашей правовой национальной системы. Раз она имеет изменения в фундаменте, то есть в Конституции, значит нужно гармонизировать законодательство о местном самоуправлении в соответствии с заложенным в Конституции замыслом. С моей точки зрения, законопроект должен быть обсужден в демократическом процессе, в нем должны быть сохранены идеи, связанные с повышением эффективности самоуправления.

Там сохраняются многие положения действующего законодательства, которые позволяют выбрать соответствующий вариант наделения полномочиями тех или иных должностных лиц в местном самоуправлении, сохраняются прямые выборы депутатов, возможность избрания главы муниципального образования. Я считаю, что нужно обязательно сохранить такой формат наделения полномочиями глав администрации, с учетом их профессиональных качеств, управленческого опыта, способности формировать нормальный социально-психологический климат в первую очередь в тех подразделениях местного самоуправления, которые обслуживают население, создают комфорт, предоставляют услуги, чтобы эти лица могли управлять коллективами. Там должны быть профессионалы, которые знают систему жизни муниципального образования.

Сейчас стоит задача обеспечить механизм взаимодействия публичной государственной власти и самоуправленческой публичной власти. Поэтому законопроект предусматривает определенные формы влияния со стороны государственной власти на местном самоуправлении через глав субъектов, глав администраций. Решение вопросов хозяйственной жизни и определение качества и эффективности управления требуют оперативности. Если мы хотим повышать ответственность наших глав администраций, муниципальных образований, то это необходимо продумать так, чтобы он был обеспечен соответствующей социальной поддержкой, гарантиями, в том числе финансовыми.

Должны меняться принципы бюджетирования, потому что даже те формы, которые будут внедряться и сохраняться, обязательно потребуют финансового обеспечения всех предлагаемых сейчас направлений, предметов, вопросов местного значения. Нужно подумать и о том, что при такой формуле, которую предлагают городские муниципальные округа, должна быть возможность обеспечить такую коммуникацию каждого жителя поселения, которая не создаст дополнительной проблемы. Чтобы на расстоянии вытянутой руки были исполнители воли народа, жителей соответствующего поселения.

Я бы внес в законопроект позиции относительно того, чтобы у муниципальных образований, у населения был выбор соответствующих форм наделения полномочиями глав администрации. Приоритетным для главы администрации должен быть именно вариант наделения полномочиями через конкурсные комиссии и избрание представительным органом. Я не считаю, что глава администрации может избираться прямыми выборами, так как здесь большой риск избрания людей, которые будут не способны управлять хозяйством. Когда речь идет о главе муниципального образования без функции главы администрации, другое дело – там действительно может быть политик, трибун, пассионарий.

Возможно, в закон также нужно внести положение, касающееся ответственности субъекта предложения кандидатуры на должность главы администрации в будущем, если эта кандидатура оказалась недостойной и, например, совершила преступление. Чтобы при оценке эффективности деятельности глав субъектов вопрос о качестве работы выдвинутого кандидата был одним из ее элементов. Также должны быть выработаны механизмы обеспечения доступности органов муниципальной власти и должностных лиц для населения. То есть средства коммуникации, которые позволят необременительно взаимодействовать жителю с органами и должностными лицами своего муниципального образования.

Возможно, если не здесь, то пакетно стоит внести изменения в бюджетный кодекс относительно бюджетирования местного самоуправления. Наши чиновники, которых достаточно много, должны подумать и выработать механизм, чтобы самоуправление было реальным, а наше законодательство и практика не дискредитировали самоуправление. В этом законе надо установить такие правила и нормы, которые будут стабильны, тогда будет и уважение к нему.

После реформы местного самоуправления на муниципальном уровне выборы будут проводиться в представительные органы. Если по уставу муниципального образования будет установлена такая институция, как глава муниципального образования, избираемый прямыми выборами, их и будут выбирать. Другое дело, что выборы будут только лишь в те органы, которые определят в качестве институтов муниципальных образований. Но не все поселения окажутся муниципальными образованиями. Они станут его частью, следовательно, там не будет выборов в нашем обычном понимании. К примеру, появятся старосты, их могут наделять полномочиями по другим критериям.

Что же касается критики – это часть политической риторики оппозиции, которая и раньше, независимо ни от каких достижений, все равно выступала с критических позиций. Они не видят, что что-то делается, так как у них нет цели увидеть. Безусловно, закон нужно дорабатывать, но он должен быть принят. Его нужно принимать после тщательного обсуждения профессионалами и непрофессионалами, которые иногда задают, казалось бы, простые вопросы, но для людей они жизненно важны. Авторам законопроекта можно пожелать плодотворной и упорной работы в поиске аргументов по защите собственной концепции самоуправления на ближайшие периоды.