Конституционная реформа: логика проведения и правовые основания

Как стало известно в минувший четверг, законодательные собрания более чем двух третей регионов России направили в Совет Федерации положительные отзывы относительно закона о внесении поправок в Конституцию РФ. Это событие стало важной вехой в процессе обновления Основного закона, и в то же время вынудило общественность вновь обратиться к вопросу о содержании запланированных изменений в Конституции и специфике процесса их включения в основной закон.

Потребность в поправках

Обновление Конституции, привязанное к долгосрочным перспективам развития государства и общества, является одной из основных гарантий соблюдения прав и интересов как отдельных граждан, так и общества в целом. Конституция определяет правовую базу государства и общества, закрепляет систему социальных взаимоотношений, в этой связи решение о принятии изменений в основной закон страны должно приниматься гражданами в условиях абсолютной осознанности.

Конституционная реформа представляет собой запуск долгосрочной программы развития общества. И именно в силу данного обстоятельства процесс принятия анонсированных поправок в основной закон носит комплексный, системный характер и предполагает использование дополнительного инструмента легитимации в виде общероссийского голосования, что позволит при решении вопроса о принятии поправок руководствоваться в первую очередь решением граждан.

Как свидетельствуют результаты социологического опроса ВЦИОМ от 12 марта 2020 года, подавляющее большинство россиян информированы о предстоящем голосовании по поправкам в Конституцию Российской Федерации, каждый второй точно знает дату предстоящего голосования.

Организация процесса: как и для чего принимают поправки

Процедура принятия поправок представляет собой многоаспектный механизм, это связано с необходимостью соблюсти не только букву закона, но и дух Конституции. Строго следуя формальному подходу, власти могли не прибегать к обращению в Конституционный Суд с просьбой провести правовую экспертизу законопроекта относительно поправок в Основной закон. Равным образом внесение изменений в Конституцию не требовало проведения голосования: вынесенные на обсуждение поправки не затрагивают базовые элементы конституционного строя России, закрепленные в первой, второй и девятой главах основного закона.

Властям было бы достаточно сначала обеспечить поддержку законопроекта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а затем добиться его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей регионов.

Однако политическое руководство России прибегнет к экспертизе Конституционным Судом соответствия предлагаемых изменений и нормы о голосовании первой (Основы конституционного строя), второй (Права и свободы человека и гражданина) и девятой (Конституционные поправки и пересмотр Конституции) главам Основного закона, Общероссийское голосование по поправкам к Конституции может быть проведено только в случае положительного заключения Конституционного суда (КС) РФ. Причины этого вполне очевидны. В отсутствие этих условий решение об изменении Конституции принимали бы исключительно представители элит, профессиональные политики, что было бы недостаточным в современных реалиях.

Именно по этой причине инициаторы реформы решили не только соблюсти все требования действующего законодательства, но и повысить легитимность процесса за счет особенных требований к принятию поправок.

Интересно, что условия обновления Конституции носят более жесткий характер, чем предусматривают правовые системы большинства демократических государств. Так, внесение поправок в Конституцию США в принципе не предусматривает вынесения данного вопроса на референдум. Поправки в Конституцию Соединенных Штатов может вносить либо Конгресс (при условии последующей ратификации на уровне штатов), либо Национальный Конвент. Однако при этом данный Конвент никогда не созывался, и в национальном законодательстве США отсутствуют нормы, регламентирующие его проведение. Как следствие, у конгрессменов и сенаторов есть возможность менять основной закон даже вопреки мнению большинства граждан.

Прописанная в Конституции система баланса сил как между ветвями власти, так и между федеральным центром и регионами первоначально выстраивалась исходя из политических реалий первой половины 1990-х гг. За прошедшее с тех пор время успели существенно поменяться социальная и экономическая структура населения, степень его политической культуры и гражданской активности. Все это сделало возможным перераспределение полномочий между ветвями власти, в частности – усиление роли законодателей и представителей судебной системы. Принятие предложенных президентом поправок должно обеспечить им большую независимость и придать более сбалансированный характер существующей системе сдержек и противовесов. Более того, за счет придание нового статуса Госсовету будет усилена роль губернаторов, что придаст их голосам дополнительный вес при выстраивании диалога с федеральными чиновниками.

«Суровые» ограничения в зеркале международного опыта

Кого-то может смутить наличие среди поправок положений, ужесточающих требования к претендентам на выборные должности в плане наличия двойного гражданства или вида на жительство в другом государстве. Однако в этом случае необходимо учитывать два фактора. Эти ограничения можно назвать жесткими лишь относительно: законодательство Австрии, Нидерландов, Японии, Индии и Китая, например, предусматривает автоматическую утрату гражданства в случае, если их уроженец добровольно переходит в подданство другого государства.

Во-вторых, аналогичные запреты действуют в целом ряде государств. В Израиле члены парламента обязаны отказаться от любого иного гражданства прежде, чем официально займут места в кнессете. В Австралии наличие двойного гражданства служит основанием для лишения полномочий членов федерального парламента: в 2017 – 2018 гг. таким образом лишились мандатов 15 парламентариев.

В США вплоть до 1967 г. действовал запрет для граждан участвовать в выборах, проходящих на территории другого государства. На сегодняшний день наличие двойного гражданства служит законным основанием для отказа кандидату, претендующему на должность в ЦРУ или Госдепартаменте.

Взгляд эксперта

Одной из важнейших составляющих процесса конституционной реформы является обеспечение полного соответствия всех процедурных моментов нормам российского и международного законодательства. Связанные с этим юридические тонкости специально для Ассоциации «Независимый общественный мониторинг» прояснил эксперт НОМ, профессор Самарского национального исследовательского университета имени С.П. Королева Виктор Полянский.

- По Вашему мнению, насколько механизм внесения поправок соответствует действующему законодательству и собственно положениям Конституции?

Здесь мы должны обратиться к содержанию законопроекта о поправках к Конституции, который уже был одобрен Советом Федерации и многими законодательными собраниями регионов. Я был на заседании Самарской Губернской Думы, на котором рассматривали рекомендации относительно одобрения данного законопроекта. С этой точки зрения механизм последовательного движения к вступлению в силу частей этого закона предусматривает возможность согласованного вступления в силу этих поправок в соответствии с Конституцией и федеральным законом о порядке внесения поправок. Конечно, здесь мы имеем дело с оригинальным, возможно – эксклюзивным механизмом. В статье второй закона подробнейшим образом прописан порядок проведения общероссийского голосования, который предопределит возможность вступления в силу всех поправок. Президент также направит этот закон в Конституционный Суд, с тем, чтобы судьи определили его соответствие Конституции. Я думаю, что в этой процедуре полностью представлены все признаки легальности и легитимности. Конституция, в принципе, не предусматривает необходимости проводить какое-либо голосование по поправкам, которые не относятся к её первой, второй и девятой главам. Поправки к прочим главам вступают в силу после того, как их одобрят Федеральное Собрание, законодательные органы власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Но предложенный оригинальный механизм вступления в силу закона о поправках не противоречит Конституции и потому, с моей точки зрения, вполне приемлем. Нужно, конечно, дождаться коллективного решения судей Конституционного Суда. Но кто-либо из них вполне может выразить особое мнение, в чем нет ничего удивительного. На мой взгляд, подавляющее большинство судей выскажется в поддержку соответствия закона о внесении поправок нормам Конституции.

- Как Вы могли бы оценить соответствие процедуры внесения и принятия поправок стандартам международного права?

У нас выработалась не только юридическая, но и психологическая зависимость от зарубежных стандартов. В свое время, когда разрушали Советский Союз, у нас были собственные ценители международного права. Не буду называть фамилию, известный доктор наук позволял себе утверждать: «Во всем мире люди живут по этим принципам». Однако мы не наблюдаем того, что весь мир живет в соответствии с одними и теми же правовыми нормами, принципами. У нас есть, например, европейские стандарты избирательного права. Но вместе с тем существуют и стандарты избирательного права, выработанные в рамках пространства СНГ. И они не соответствуют в некоторых аспектах выработанным в Европе положениям. Нельзя вести речь о некой универсальной правовой системе. Мы, кроме того, являемся суверенным государством. Мы не брали на себя обязательства всегда подчиняться любым стандартам, навязываемым извне. У нас есть определенные обязательства, наши высоко квалифицированные представители входят в состав Венецианской комиссии Совета Европы. При этом Конституция – внутреннее дело нашего народа, нашего государства. Мы не будем допускать радикального нарушения взятых на себя обязательств. В соответствии с российским законодательством, именно Конституционный Суд РФ дает заключения о возможности выполнения решений межгосударственных органов. С этой точки зрения идея президента обратиться в Конституционный Суд за заключением относительно соответствия механизма внесения поправок положениям Конституции снимает эту проблему. Независимо от позиции какого-либо межгосударственного органа, решение КС РФ должно рассматриваться как высшее проявление правовой экспертизы нормотворческого процесса в России.

Эксперт НОМ, Борис Дьяченко, делится мнением:

«Введение такой формы как общероссийское голосование абсолютно правомерно, находится в рамках полномочий законодателя, создавая тем самым новый демократический инструмент. Необходимо отметить, что Президент предложил достаточно конструктивную схему, которая направлена на консенсус, потому как ответственность за решение предложена всем – парламенту, регионам, конституционному суду, и, конечно, гражданам России. В этой связи, процедура инициирования и принятия поправок в данном случае предлагает обществу в широком смысле и гражданским институтам принять решение, согласиться или не согласиться с поправками. С другой стороны, есть еще один важный момент, Президент не единожды обращал внимание на то, что решение народа – ключевой фактор, который определит вступление порядок поправок. Здесь важна роль самой процедуры, доверия к ней со стороны гражданского общества, и в этой связи также важно отметить, что Госдума в первом чтении закон об ужесточении ответственности за нарушения в ходе предстоящего голосования.

Предстоящее голосование предусматривает проведение досрочного голосования, что является для зарубежного опыта вполне нормальным явлением. Так в Соединенных штатах досрочное голосование может длиться месяц и более, в определенные дни открывается часть участков, и жители могут по территориальному признаку выбрать участок и проголосовать досрочно, в ходе подготовки и проведения предстоящего голосования считаю это позитивным трендом.

Касаемо зарубежного опыта, в отношении выборов есть международный стандарт о том, что они должны проходить регулярно, никаких международных норм и принятых стандартов по процедуре внесения изменений в конституцию нет, и определение процедуры - это исключительно внутренний для государства вопрос. Самое главное – обеспечить прозрачность процедуры, соблюдение прав всех участников, тогда возможно достичь требуемого доверия в обществе".