С принятием в 2014 году закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», несмотря на то, что он напрямую не регулирует общественные правоотношения в период избирательных кампаниях, тем не менее, закон непосредственно способствовал тому, что общественный контроль на выборах стал обретать более четкие и внятные контуры, сопряженные с основной целью общественного контроля, как указано в законе, – «обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина» - и, наверно, главной задачей – «формирование и развитие гражданского правосознания».
Поэтому уже в 2015 году в Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека появилась мониторинговая группа по выборам, которая своей основной целью поставила содействие реализации избирательных прав и снятие конфликтов на выборах. И именно эту цель стали ставить перед собой многочисленные профильные НКО, направляя своих наблюдателей на выборы.
В 2017 году были внесены поправки в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерацией» и с небольшой задержкой в 2018 году - в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации», допускающие в качестве наблюдателей на избирательные участки представителей общественных организаций и гражданских активистов через направления от общественных палат.
Единый день голосования 9 сентября 2018 года становится «промежуточным финишем» для оценки не только постоянно совершенствующейся российской избирательной системы, но для «аттестации» направления и качества развития профильных институтов гражданского общества, которые сегодня завершают свой путь профессионального становления, начавшийся с тиражирования новостей и предвыборных казусов, и достигший уровня осознанного соучастия гражданского общества в процессе обеспечении избирательных прав.
Но даже спустя 4 года с даты принятия закона об общественном контроле, мы наблюдаем, что не все НКО могут расстаться с потребительским наследием прошлого, а уровень правосознания и правовой культуры отдельных лиц не позволяет разделить ответственность за принимаемые решения и сталкивает их на обочину пассивного наблюдения, отторгая от реальной деятельности и построения подлинной демократии и народовластия. Успокаивает только одно – таких лиц от выборов к выборам становиться все меньше.
Карта сообщений Национального общественного мониторинга (НОМ) свидетельствует о спаде потока сообщений и активной позиции наблюдателей НОМ, которые принимают меры к устранению проблемы на месте даже не прибегая к необходимости ее обнародования.
Тем не менее, накопленный опыт и поступившие данные практически со всей России позволяют сделать настоящий доклад об общественном контроле на выборах, основанный на данных Национального общественного мониторинга – www.nom24.ru, и охватывающий события с начала избирательной кампании до дня голосования.
Основные выводы
Кампания по выборам всех уровней в ЕДГ-2018 проходит более спокойно, чем в 2017 году. По сравнению с аналогичным периодом 2017 года можно констатировать почти 2-х кратное снижение числа сообщений о возможных нарушениях.
Кампания находится под более пристальным контролем общественных наблюдателей. Число институций общественного контроля увеличилось, коммуникативные возможности за счет интернета в целом и социальных сетей в частности возросли.
Предполагаемые нарушения избирательного законодательства сразу становятся предметом внимания всех форм общественного контроля, направленных не только на фиксацию фактов, но, прежде всего, - на решение проблемы.
Соотношение выявленных и решенных проблем показывает эффективную работу организаций общественного наблюдения, нацеленных на профилактику, снятие конфликтов и устранение нарушений.
Выявленные в ходе агитационного периода реальные проблемы, связанные с нарушениями избирательного законодательства и избирательных прав граждан, проблемы составляют всего около 34 процентов от общего числа сообщений. 87 процентов проблем решены, нарушения устранены и нарушенные права восстановлены. Это - результат работы наблюдательского сообщества.
Фейки, недостоверные сообщения, остаются одним из наиболее распространенных методов дискредитации избирательного процесса и самой идеи демократических выборов, хотя по сравнению с выборами Президента Российской Федерации в 2018 году их число снизилось с 70-80%до 35-40% от общего числа сообщений.
Устаревшие методики общественного контроля (только обнародование информации) перестают выполнять функцию защиты избирательных прав граждан и им на смену приходят современные коммуникационные технологии.
Общий обзор избирательных кампаний, проходящих в единый день голосования
В единый день голосования 9 сентября 2018 года пройдет более 4,8 тысяч выборов различных уровней. Среди них 7 кампаний по дополнительным выборам депутатов Государственной Думы, 22 кампании по выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, 16 кампаний по выборам депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, четыре кампании по выборам глав местного самоуправления административных центров и 12 кампаний по выборам депутатов представительных органов местного самоуправления административных центров.
Общий масштаб кампании в целом соответствует уровню предшествующих единых дней голосования – выборы проводятся в 80 субъектах РФ (в 2017 – в 82 субъектах), число муниципальных выборов меньше, чем в 2017 году (было 5,8 тыс.). В тоже время нельзя не отметить одну особенность текущей кампании.
Количество выборов регионального охвата и уровня, проводящихся в 2018 году значительно превышает масштаб аналогичной кампании в единый день голосования 2017 года.
Общие данные по количеству проводимых кампаний (кроме выборов в органы местного самоуправления вне административных центров) показывает, что число кампаний, проходящих в 2018 году значительно превышает число кампаний, проходивших в 2017 году, как количественно, так и по региональному охвату. Как правило, именно эти кампании проходят при наиболее пристальном внимании и являются основным объектом контроля со стороны организаций общественного контроля и гражданских активистов.
Соотношение количества избирательных кампаний в единые дни голосования в 2017 и 2018 гг. (по уровням выборов)
Поэтому число «общественно значимых» выборов в текущем электоральном цикле в 1,69 раза больше.
Логично было бы предположить сопоставимый рост проблемных точек кампании, но такого роста не фиксируется. Количественное увеличение числа кампаний не повлекло за собой увеличения сложностей для участников избирательного процесса и числа нарушений избирательных прав граждан.
В настоящее время можно говорить естественной коррекции политической системы в условиях стабильности системы избирательной.
Число избирательных объединений - участников выборов сократилось, однако это сокращение носит естественный характер. Так в 2017 году из 42 политических партий, принимавших участие в выборах всех уровней, получили результат достаточный для участия в распределении мандатов только 23, из них 12 – только на уровне местного самоуправления. Очевидно, что при таком результате значительная часть «молодых» партий отказалась от дальнейшего участия в политическом процессе. Именно этим и объясняется тот факт, что в выборах, например, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации списки кандидатов были выдвинуты 27 партиями, а зарегистрированы у 18 партий (в настоящее время – 16). А кандидаты по мажоритарным округам – выдвинуты 30 и зарегистрированы от 22 политических партий.
Нормы избирательного законодательства, которые регулируют собственно процедуры выдвижения и регистрации за последнее время кардинальных изменений не происходило.
Все это позволяет говорить о надуманности глобальных выводов о кризисе демократии, и лишний раз подчеркивает важность детального разбора каждого случая для установления всех обстоятельств перед вынесение вывода о нарушении избирательных прав.
Общественное наблюдение и общественный контроль на выборах
В настоящее время в Российской Федерации существует целый ряд структур, осуществляющих общественное наблюдение и общественный контроль на выборах.
В их числе следует отметить Общественную палату РФ и общественные палаты субъектов РФ, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, движение «Корпус наблюдателей», Ассоциацию наблюдателей «Национальный общественный мониторинг», «Гражданский контроль», ассоциацию «Голос», Движение «Россия выбирает», «Гражданин наблюдатель», РОИИП, СОНАР и др.
Все эти структуры существуют в разных общественно правовых формах, осуществляют наблюдение за выборами в рамках собственных методик и подчас преследуют разные задачи.
Задачи общественного контроля.
Общественная палата Российской Федерации, например, сформулировала «Кодекс этики общественного наблюдателя», в котором указывается, что «Общественное наблюдение и контроль за выборами осуществляется с соблюдением Конституции и избирательного законодательства Российской Федерации. Общественные наблюдатели не допускают его нарушения и следят за его соблюдением всеми участниками избирательного процесса.» С этим положением в принципе согласны все структуры общественного наблюдения.
Однако при осуществлении такой деятельности возникают существенные расхождения. Так, например, «Национальный общественный мониторинг» делает акцент на профилактику, проверку и принятие мер, способствующих устранению выявленных нарушений. Наблюдатели Общественных палат нацелены на фиксацию нарушений и пресечение провокаций, а, например, движение «Голос» - на фиксацию и публичное обнародование информации.
Общественная дискуссия между сторонниками содействия реализации избирательных прав и немедленного пресечения нарушений и организациями, проповедующими «публично-медийный» эффект от деятельности наблюдателей, сегодня продолжается, а ее результаты четко видны в результатах работы каждой организации.
Институции, осуществляющие общественный контроль и формы их работы.
Основными формами работы общественных объединений на выборах являются наблюдение в день голосования и мониторинговые наблюдения. Это традиционные формы работы наблюдателей. Однако в последнее время все большее значение стали приобретать инструменты наблюдения, агрегирующие первичную информацию и облегчающие доступ к анализу и проверке (верификации), содействующие решению проблем и представляющими конечную достоверную информацию. Основными агрегаторами сообщений в кампании 2018 года являются «Карта сообщений» Национального общественного мониторинга и «Карта нарушений» движения «Голос».
В 2018 году в рамках мониторинговой деятельности активно проявили себя такие организации как ассоциация «Гражданский контроль», представители которой посетили более 30 субъектов РФ, мониторинговая группа Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.
Формой непосредственного реагирования стал «Электоральный патруль НОМ», в рамках мониторинговой деятельности которого была проверена ситуация с сообщениями о нарушениях избирательных прав граждан при проведении выборов в 15 субъектах Российской Федерации.
Выборы, на которые допущены общественные наблюдатели.
При этом только с 2018 года начался процесс законодательного оформления участия независимых общественных наблюдателей в выборах.
Впервые такая новелла была использована на выборах Президента Российской Федерации в марте 2018 года, когда право направлять наблюдателей получили Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ.
Летом 2018 года аналогичная поправка была внесена и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Однако к Единому дню голосования 2018 года нормами, легализующими институт внепартийного общественного наблюдения со стороны общественных палат, были дополнены законы в Республике Калмыкия, Приморском крае Московской, Нижегородской, Ростовской, Самарской, Ульяновской областях, городе Москве. Уже в ходе кампании такие нормы появились в законодательстве Алтайского края, Кемеровской и Орловской областей.
В остальных регионах общественники изыскивают возможности присутствия на избирательных участках как представители иных участников избирательного процесса, как неформально, так и через соглашения. В частности, этим путем вынуждены идти в Архангельской области, Республике Саха (Якутии), г.Рязани и других регионах.
Тем не менее, члены Общественной платы Российской Федерации активно выезжали в регионы, обеспечивая наряду с организационными мероприятиями, мониторинг выборов. В числе регионов, которые они посетили: Амурская, Архангельская, Тверская, Самарская, Тюменская области, Республика Башкортостан и другие регионы.
Общественный контроль на выборах проводится в интересах граждан, а организации, его осуществляющие должны находиться вне политики.
Тем не менее в рамках каждого избирательного цикла находятся структуры, пытающиеся втянуть систему общественного наблюдения в политическое поле. Это выражается, прежде всего, в использовании факта наблюдения для получения определенного результата на выборах. В кампании 2018 года с такими заявлениями выступило движение СОНАР, призвавшее портить избирательные бюллетени на выборах мэра Москвы. Подобная деятельность для организаций, призванных обеспечивать законность и гласность выборов, а не способствовать политическим структурам в достижении какого-либо результата на выборах для общественных наблюдателей неприемлема.
Публичная общественная активность
Количественные показатели сообщений о возможных нарушениях
Не смотря на заявления некоторых экспертов о вялости избирательной кампании и усталости избирателей, организации общественного наблюдения и гражданские активисты, представители СМИ фиксируют весьма серьезный уровень политической конкуренции на выборах. В целом ряде регионов России выборы проходят весьма остро. При этом значительное число вопросов, ранее выносившихся исключительно в публичное пространство, в текущем году стали предметом правовых избирательных споров. Поскольку в правовом государстве решение суда является обязательным, представляется странной позиция некоторых организаций, комментирующих и оспаривающих решения судов вне судебного процесса.
Оценивая ситуации с сообщениями общественных наблюдателей и гражданских активистов за неделю до дня голосования, можно отметить что выборы в целом протекают спокойно и число сообщений с подозрениями на нарушения - не велико.
Сопоставление данных двух основных агрегаторов и соотнесение их с данными, озвученными ЦИК России, показывает, что с начала кампании до 5 сентября число поступивших сообщений о возможных нарушениях составляет около 200 – на «Карте нарушений» (https://www.kartanarusheniy.org/) их зафиксировано 194, на «Карте сообщений» (https://nom24.ru/) – 237. При этом число реальных проблем, как уже решенных, так и находящихся в стадии решения значительно меньше.
Сравнительный анализ количества сообщений о возможных нарушениях избирательных прав граждан в 2017 и 2018 годах показывает, что число их значительно снизилось.
Так по данным «Карты нарушений» движения «Голос» с 1 по 31 августа 2017 года было размещено 259 сообщения, а с момента начала кампании – 300 сообщений. За 2018 год на той же карте нарушений с 1 по 31 августа размещено 132 сообщения, с момента начала кампании – 145 сообщений.
Данные ЦИК России так же подтверждают снижение числа сообщений о возможных нарушениях. По данным секретаря ЦИК России М.Гришиной, озвученным на заседании ЦИК России 29 августа из всех сообщений, поступивших в ЦИК только 97 – сообщения о возможных нарушениях, тогда как в 2017 году их было 153.
Оценка данных «Карты нарушений» (даже при том, что сообщения размещаются без предварительной верификации) показывает, что число сообщений о возможных нарушениях сократилось практически в два раза.
Ежедневная динамика сообщений показывает, что в масштабах Российской Федерации речь идет о единичных случаях. Лишь в некоторые дни агрегаторы фиксируют «пиковые нагрузки», которые, однако не совпадают ни с началом конкретных избирательных действий, ни с социально значимыми событиями.
Среднее число сообщений с момента начала кампании составляет к 5 сентября 4,27 сообщений в день.
В июле среднее число сообщений в день – одно.
В августе среднее число сообщений о предполагаемых нарушениях – 5,39 сообщений в день. Динамика августа показывает восходящий тренд к концу месяца, что естественно для приближения к кампании финишу.
В последнюю неделю перед выборами оба агрегатора фиксируют возросшую активной гражданских активистов на местах: в сентябре на «Карте нарушений» появилось 38 сообщений, на «Карте сообщений» - 42.
Численные показатели «Карты сообщений», не имеющей цензовых ограничителей, на протяжении всей кампании были выше, чем у «Карты нарушений».
Качественные показатели общественной активности.
Оценка типов поступающих сообщений показывает, что число фейков, достигавших в информационном пространстве в период выборов Президента Российской Федерации 70-80% сообщений в эту избирательную кампанию снизилось. Что свидетельствует о возрастающей правовой культуре избирателей и участников избирательного процесса.
Из числа сообщений, прошедших верификацию и проверенных наблюдателями и экспертами Национального общественного мониторинга число откровенно фейковых сообщений, составляет около 35 процентов. Еще 7,8 процента сообщений содержат информацию об избирательных действиях, не содержащих нарушений закона.
Сообщения о проблемах, затрагивающих избирательные права граждан составляют 33,9 процента сообщений из них уже решено 30 процентов, а в стадии решения - 3,9 процента. Динамика решения проблем позитивная.
Почти 19 процентов сообщений касаются избирательных споров между участниками выборов. Эти вопросы находятся на рассмотрении судов или иных государственных органов. Национальный общественный мониторинг, например, в таких случаях отслеживает решения и обнародует их.
Отдельно следует сказать о сообщениях, находящихся в стадии верификации. На «Карте сообщений» их около 32 процентов. Следует отметить, что на «Карте нарушений» процедура верификации не предусмотрена, при этом комментарии «модератора», позволяющие понять отношение оператора портала к сообщению, отсутствуют у почти 80 процентов сообщений (есть только у 21,5%).
Характер поступающих обращение показывает, что наиболее актуальной остается проблема разделения информирования, в том числе информирования о деятельности в рамках исполнения служебных обязанностей и предвыборной агитации. Следует отметить, что применяемые в законодательстве нормы определяющие различия между информированием и агитацией в работе СМИ сложны для понимания большинства избирателей.
Также значительное число сообщений содержит информацию, в которой авторы весьма широко, за рамками действующего законодательства трактуют понятия «подкуп избирателей». Такое неправовое понятие как административный ресурс, широко используемое некоторыми экспертами, также порождает информационную активность вокруг ситуаций, где нормы закона не нарушены. Примечательно, что на «Карте нарушений» самый распространенный тип сообщений: «Иные виды использования административного ресурсав целях достижения определенного результата на выборах».
Среди фейков, сообщений с информацией, не являющейся нарушением закона, встречаются случаи, показывающие серьезные проблемы со знанием норм законодательства и правовой культурой участников общественного контроля. Так, в сообщении о якобы имевшем место принуждении избирателей к досрочному голосованию в Волгограде «отягчающих обстоятельств» указывалось: «голосовали в здании администрации района, Бюллетени складывали в конверты, урн не было». То, что досрочное голосование в этот период проходит в территориальной избирательной комиссии (расположенном в одном здании с администрацией), а при досрочном голосовании бюллетени помещаются именно в конверты, которые запечатываются подписываются членами комиссии – автор - экс-мэр (!) Волгограда Р. Гребенников видимо не знал.
Общественный контролер не всегда может правильно классифицировать агитационный объект, например, указывая, что «агитационные конструкции выполненные в форме распечатанных баннеров натянутых с четырёх сторон на конструкцию в форме параллелепипеда», не содержат данных об изготовителе и указании того, что данные материалы изготовлены за счёт средств избирательного фонда кандидата, предусмотренных п. 2 ст.54 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Указанный п.2. содержит требования к печатным и аудиовизуальным агитационным материалам. Относительно иных агитационных материалов требования содержатся в п.3 указанной статьи – их «фотографии или экземпляры». Распространение понятия печатный, подразумевавшего многотиражную полиграфическую продукцию на новые типы по сути штучных (что подчеркивает возможность предоставления фотографий) изделий (баннеры, растяжки и т.п.).
Все это вновь заставляет обращать внимание на вопросы правового просвещения граждан, развития системы электоральной грамотности.
География активности общественных наблюдателей
География поступающих сообщений больше отражает географию активности общественных наблюдателей и гражданских активистов. Другими обстоятельствами сложно объяснить, например, тот факт, что сообщений из Алтайского края больше, чем из Екатеринбурга. При в общем равномерно спокойной ситуации в большинстве регионов, о чем свидетельствует соответствующее интенсивности кампаний число сообщений, существует группа аномальных лидеров.
Лидером по числу сообщений является Самарская область, на которую приходится более 20 процентов сообщений. За ней следуют город Москва и Ивановская область.
При этом в регионах лидирующих по количеству сообщений, более половины из них составляют либо недокументированные (т.е. не подкрепленные доказательствами) сообщения об использовании «административного ресурса», либо сообщения о неправильной, по мнению авторов предвыборной агитации. Именно эти вопросы чаще всего и служат камнем преткновения между сторонниками юридического подхода к общественному наблюдения указывающими на четкие правовые рамки понятий «предвыборная агитация» и «использование преимуществ должностного положения», и сторонниками «публично-медийного», трактующими эти понятия по своему разумению.
Это говорит о сложно преодолимых расхождениях в методиках общественного наблюдения, когда в одном случае усилия направленны на определение правового статуса и решений проблемы, в другом – на сбор и обнародование количественных показателей на неопределенных, субъективных основаниях.
Сохранение проблем в некоторых методиках общественного контроля на выборах.
Особенно ярко различный подход в методиках отражается на инструментарии, прежде всего агрегаторах.
Агрегаторы являются важным инновационным инструментом общественного наблюдения, существенно расширяющим возможности наблюдателя на месте в получении экспертной и юридической помощи, средством донесения информации до заинтересованных лиц.
При этом на основании собранной ими информации и статистики делаются выводы, идущие в основу аналитических докладов.
Анализ работы агрегаторов показывает, что механический перенос подходов, применяемых наблюдателями (фиксация – жалоба) неприемлем для интерактивных форм работы.
Это ярко проявляется в работе «Карты нарушений» движения «Голос», на что ее создателям неоднократно указывалось.
Первым недостатком такой методики является некритический подход к размещаемой информации. Под термин «нарушение» попадает любое сообщение, что создает заведомо искаженную картину.
Во-вторых, не смотря на наличие комментариев, продолжение развития ситуации, сообщение никак на изменяет свой статус, оставаясь нарушением.Сообщение может оказаться недостоверным, суд может восстановить кандидата, избирательная комиссия принять решение об отсутствии правонарушения (и участники избирательного процесса с ним согласятся) либо признать нарушение и восстановить ущемленные избирательные права – все это никак не влияет на клеймо «нарушение». Фактически после размещения сообщение никак не сопровождается.
Это, как и многое другое позволяет говорить о том, что статичная жесткая схема, принятая на «Карте нарушений», способствует не работе по защите избирательных прав граждан, а служит «предварительным, рабочим этапом» для общественного контроля для определения общественной активности.
Нельзя не отметить и ряд частных моментов, заставляющих относиться к методике построения «Карты нарушений» с осторожностью. Например, в числе сообщений часто можно видеть указание «Это продолжение истории из сообщения ID…». Т.е по сути один факт может быть указан на карте как одно, два или более сообщений.
И уж совсем странно выглядит маркер «Надежный источник» - в отношении всех сообщений, относящихся к единому дню голосования 2018 он фиксируется два (!) раза.
Принятая ассоциацией Национальный общественный мониторинг трехступенчатая система градации сообщений более точно отражает как картину общественного внимания к выборам, так и состояние поля нарушений в каждый конкретный момент.
Фиксация всех сообщений статусом «обработке» и изменение его только после экспертного заключения позволяет отсечь фейки. Первичное разделение информации на избирательные споры и проблемы – отделить сообщения о противоречиях между участниками избирательного процесса, решаемые, например, в суде от непосредственно проблем, связанных с нарушением избирательных прав. А главное – показывать в публичном пространстве актуальную ситуацию с нерешенными проблемами и незавершенными спорами. В таком динамичном общественном процессе как выборы, это особенно важно.
