20 августа на сайте Российского фонда свободных выборов был опубликован проект Избирательного кодекса РФ. В течение года его готовила экспертная группа факультета политологии МГУ им. Ломоносова под руководством его декана, доктора исторических наук, профессора Андрея Шутова.
Проект Избирательного кодекса объединил в себе федеральные законы о выборах, из которых предложили убрать устаревшие нормы и дополнить уже появившимися на избирательном поле новеллами. В ближайшие месяцы документ начнут обсуждать на круглых столах с экспертами-теоретиками и практиками из России и стран зарубежья. Впредверие обсуждений «Выбор народа» поинтересовался мнением о проекте электорального юриста-практика, кандидата юридических наук, политического консультанта Гарегина Митина.
- На днях Российский фонд свободных выборов опубликовал текст проекта Избирательного кодекса РФ. Насколько, на ваш взгляд, он актуален и будет удобен в применении?
Гарегин Митин: - В чем смысл объединять несколько федеральных законов в один? Я бы не сказал, что это прямо какая-то «революция» в законодательной технике и в самом содержании законодательства о выборах. Тем более, что в тексте есть решения с точки зрения законодательной техники не совсем верные. В принципе, все уже привыкли за долгие годы пользоваться преимущественно двумя федеральными законами на федеральных выборах. Если мы говорим о выборах в органы государственной власти субъектов и о выборах в органы местного самоуправления, то здесь что сейчас, что с Кодексом сохраняется необходимость пользоваться двумя законами: федеральным законом и соответствующим законом субъекта Российской Федерации.
Второй момент состоит в том, что часть нормативных актов, регулирующих избирательные правоотношения, принимается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. И вот этот вопрос Кодекс не решает. Как у нас был большой массив действующей «нормативки», принятой ЦИК России, так это и сохраняется: кодекс предполагает, что будет устанавливаться подзаконное регулирование на различных стадиях выборов. То есть Кодекс есть, но к нему на федеральных выборах добавляются правовые акты ЦИК России. А, если мы говорим о выборах субъектов, то действовать будет кодекс, региональный закон и нормативно-правовые акты избирательных комиссий. И это мы рассматриваем только институт выборов.
Кодифицировать полностью нормативно-правовое регулирование в этой сфере возможно. Тогда должна измениться правовая политика вообще в стране. Все тогда уже будет по-другому. Это кардинальные изменения.
- То есть вы считаете, что невозможно все субъектовые законы включить в этот же Избирательный кодекс?
- В настоящее время это невозможно и в определенной части противоречит уже конституционным положениям. Субъекты имеют право формировать свои органы, устанавливать свое регулирование в части формирования этих органов. И действующий закон позволяет сейчас это делать, и кодекс, кстати, не исключает регулирование на уровне субъектов Российской Федерации.
- То есть потребуется принятие какого-то нормативного акта, который будет над кодексом? Как все это должно будет перестраиваться?
- Нет, принятие акта, который будет над кодексом не нужно. Я думаю, что это просто потребует изменения конституционных норм.
- А вообще, в целом, какие изменения в избирательном законодательстве вам кажутся необходимыми? Может быть, включить, к примеру, в Кодекс положения об электронном голосовании, мобильном избирателе, общественных наблюдателях?..
- Это все уже есть в законодательстве. Более того, существует отдельный массив нормативно-правовых актов Центральной избирательной комиссии и комиссий субъектов, которые подробно регулируют отдельные аспекты по поводу тех же цифровых участков, голосования по месту нахождения граждан и так далее.
Чего не хватает? Во-первых, не хватает нормативно-правового регулирования в части экспериментальных правовых режимов. Как раз существует проект такого закона, подготовленный Минэкономразвития России, Кодекс, справедливости ради сказать, предусматривает такое понятие и раскрывает его, но подробного регулирования в этой части я не увидел. Возможно, это связано как раз с пересечением с законопроектом Минэкономразвития России.
Во-вторых, необходима конкретизация отдельных понятий, которые содержатся в современном законодательстве о выборах, начиная от банальных вещей. До сих пор идут споры, что считать печатным агитационным материалом, что считать аудиовизуальным агитационным материалом. Вроде бы, понятие есть, вроде бы, на обыденном уровне мы понимаем, что это, но в каких-то деталях возникают вопросы.
Полностью отсутствует правовое регулирование предвыборной агитации и иной деятельности кандидатов и избирательных партий в сети Интернет, кроме сетевых изданий. Понятно, что на сегодняшний день большей частью технически реализовать это регулирование невозможно. Но, тем не менее, какие-то нормы должны быть, например, об агитации в тех же самых соцсетях и так далее. Мы сталкиваемся с определенными сегментами общественной жизни, которые правовое регулирование обходит.
В частности, в 2018 году на выборах президента Российской Федерации один из судов сделал вывод, что отсутствует какое-либо правовое регулирование об информировании избирателей через системы мгновенной передачи сообщений: What`s App, Telegram и так далее. Вот, пожалуйста, поле для нормотворчества.
Есть проблемы с публикацией изображений физических лиц, с понятием неопределенного круга лиц. Существует проблема качественных и количественных показателей нарушений законодательства о выборах, которые ведут к отмене итогов голосования и результатов выборов. Эта проблема была до 2002 года, и она остается до сих пор.
Не решена Кодексом проблема регулирования процедуры рассмотрения жалоб участников избирательного процесса в избирательных комиссиях.
Я назвал не все существующие проблемы.
- На одном из совещаний прозвучало мнение, что правоприменительная практика далека от совершенства: на местном уровне все цари: применяют законодательство на свой лад…
- Все верно!
- … и порой считают местные нормативные акты важнее федерального законодательства. Как на ваш взгляд решать такую проблему?
- Я с тем, что «местный» нормативный акт считают важнее федерального, не соглашусь. Но действительно существует проблема правоприменения на низовом уровне, особенно на уровне муниципальных выборов. Например, применяют федеральный закон (никто не считает, что устав муниципального образования или закон субъекта выше федерального), но, когда они читают этот федеральный закон, они трактуют его по-своему. Эта проблема есть. Проблема правосознания организаторов выборов: как правильно толковать положения федерального закона.
- То есть к единому знаменателю выборы во всех регионах все равно не подвести?
- Нет, это можно сделать. Одно дело, когда мы говорим о кодификации и систематизации, другое дело, когда мы говорим о правосознании, о понимании того, что написано в федеральном законе, в нормативных актах ЦИК России. Федеральный закон один, просто надо учить организаторов выборов всех, а не выборочно. Их нужно собирать, проводить семинары, занятия, рассылать им обучающие материалы. Насколько я помню, предыдущие составы Центральной избирательной комиссии (при В.В. Вешнякове особенно, при В.Е. Чурове) готовили, в том числе силами РЦОИТ, массу обучающих материалов и рассылали в субъекты, собирали совещания. Необходимо учить людей, которые занимаются работой комиссий, особенно председателей комиссий.
- В целом, вся кодификация законов о выборах в единый документ имеет смысл, на ваш взгляд?
- Кодификация имеет смысл тогда, когда есть проработанная концепция документа, понимание того, что должно быть итогом кодификации. Должны быть понятны принципы кодификации. В данном случае, если говорить о текущей кодификации, у меня складывается такое впечатление, что цель концепции была одна – просто сложить воедино тексты существующих федеральных законов, чуть-чуть добавив туда уже существующих новаций, не решая проблемы, которые сейчас остро стоят в законодательстве о выборах.
Беседовала Надежда Выскребенцева
Источник
Проект Избирательного кодекса объединил в себе федеральные законы о выборах, из которых предложили убрать устаревшие нормы и дополнить уже появившимися на избирательном поле новеллами. В ближайшие месяцы документ начнут обсуждать на круглых столах с экспертами-теоретиками и практиками из России и стран зарубежья. Впредверие обсуждений «Выбор народа» поинтересовался мнением о проекте электорального юриста-практика, кандидата юридических наук, политического консультанта Гарегина Митина.
- На днях Российский фонд свободных выборов опубликовал текст проекта Избирательного кодекса РФ. Насколько, на ваш взгляд, он актуален и будет удобен в применении?
Гарегин Митин: - В чем смысл объединять несколько федеральных законов в один? Я бы не сказал, что это прямо какая-то «революция» в законодательной технике и в самом содержании законодательства о выборах. Тем более, что в тексте есть решения с точки зрения законодательной техники не совсем верные. В принципе, все уже привыкли за долгие годы пользоваться преимущественно двумя федеральными законами на федеральных выборах. Если мы говорим о выборах в органы государственной власти субъектов и о выборах в органы местного самоуправления, то здесь что сейчас, что с Кодексом сохраняется необходимость пользоваться двумя законами: федеральным законом и соответствующим законом субъекта Российской Федерации.
Второй момент состоит в том, что часть нормативных актов, регулирующих избирательные правоотношения, принимается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. И вот этот вопрос Кодекс не решает. Как у нас был большой массив действующей «нормативки», принятой ЦИК России, так это и сохраняется: кодекс предполагает, что будет устанавливаться подзаконное регулирование на различных стадиях выборов. То есть Кодекс есть, но к нему на федеральных выборах добавляются правовые акты ЦИК России. А, если мы говорим о выборах субъектов, то действовать будет кодекс, региональный закон и нормативно-правовые акты избирательных комиссий. И это мы рассматриваем только институт выборов.
Кодифицировать полностью нормативно-правовое регулирование в этой сфере возможно. Тогда должна измениться правовая политика вообще в стране. Все тогда уже будет по-другому. Это кардинальные изменения.
- То есть вы считаете, что невозможно все субъектовые законы включить в этот же Избирательный кодекс?
- В настоящее время это невозможно и в определенной части противоречит уже конституционным положениям. Субъекты имеют право формировать свои органы, устанавливать свое регулирование в части формирования этих органов. И действующий закон позволяет сейчас это делать, и кодекс, кстати, не исключает регулирование на уровне субъектов Российской Федерации.
- То есть потребуется принятие какого-то нормативного акта, который будет над кодексом? Как все это должно будет перестраиваться?
- Нет, принятие акта, который будет над кодексом не нужно. Я думаю, что это просто потребует изменения конституционных норм.
- А вообще, в целом, какие изменения в избирательном законодательстве вам кажутся необходимыми? Может быть, включить, к примеру, в Кодекс положения об электронном голосовании, мобильном избирателе, общественных наблюдателях?..
- Это все уже есть в законодательстве. Более того, существует отдельный массив нормативно-правовых актов Центральной избирательной комиссии и комиссий субъектов, которые подробно регулируют отдельные аспекты по поводу тех же цифровых участков, голосования по месту нахождения граждан и так далее.
Чего не хватает? Во-первых, не хватает нормативно-правового регулирования в части экспериментальных правовых режимов. Как раз существует проект такого закона, подготовленный Минэкономразвития России, Кодекс, справедливости ради сказать, предусматривает такое понятие и раскрывает его, но подробного регулирования в этой части я не увидел. Возможно, это связано как раз с пересечением с законопроектом Минэкономразвития России.
Во-вторых, необходима конкретизация отдельных понятий, которые содержатся в современном законодательстве о выборах, начиная от банальных вещей. До сих пор идут споры, что считать печатным агитационным материалом, что считать аудиовизуальным агитационным материалом. Вроде бы, понятие есть, вроде бы, на обыденном уровне мы понимаем, что это, но в каких-то деталях возникают вопросы.
Полностью отсутствует правовое регулирование предвыборной агитации и иной деятельности кандидатов и избирательных партий в сети Интернет, кроме сетевых изданий. Понятно, что на сегодняшний день большей частью технически реализовать это регулирование невозможно. Но, тем не менее, какие-то нормы должны быть, например, об агитации в тех же самых соцсетях и так далее. Мы сталкиваемся с определенными сегментами общественной жизни, которые правовое регулирование обходит.
В частности, в 2018 году на выборах президента Российской Федерации один из судов сделал вывод, что отсутствует какое-либо правовое регулирование об информировании избирателей через системы мгновенной передачи сообщений: What`s App, Telegram и так далее. Вот, пожалуйста, поле для нормотворчества.
Есть проблемы с публикацией изображений физических лиц, с понятием неопределенного круга лиц. Существует проблема качественных и количественных показателей нарушений законодательства о выборах, которые ведут к отмене итогов голосования и результатов выборов. Эта проблема была до 2002 года, и она остается до сих пор.
Не решена Кодексом проблема регулирования процедуры рассмотрения жалоб участников избирательного процесса в избирательных комиссиях.
Я назвал не все существующие проблемы.
- На одном из совещаний прозвучало мнение, что правоприменительная практика далека от совершенства: на местном уровне все цари: применяют законодательство на свой лад…
- Все верно!
- … и порой считают местные нормативные акты важнее федерального законодательства. Как на ваш взгляд решать такую проблему?
- Я с тем, что «местный» нормативный акт считают важнее федерального, не соглашусь. Но действительно существует проблема правоприменения на низовом уровне, особенно на уровне муниципальных выборов. Например, применяют федеральный закон (никто не считает, что устав муниципального образования или закон субъекта выше федерального), но, когда они читают этот федеральный закон, они трактуют его по-своему. Эта проблема есть. Проблема правосознания организаторов выборов: как правильно толковать положения федерального закона.
- То есть к единому знаменателю выборы во всех регионах все равно не подвести?
- Нет, это можно сделать. Одно дело, когда мы говорим о кодификации и систематизации, другое дело, когда мы говорим о правосознании, о понимании того, что написано в федеральном законе, в нормативных актах ЦИК России. Федеральный закон один, просто надо учить организаторов выборов всех, а не выборочно. Их нужно собирать, проводить семинары, занятия, рассылать им обучающие материалы. Насколько я помню, предыдущие составы Центральной избирательной комиссии (при В.В. Вешнякове особенно, при В.Е. Чурове) готовили, в том числе силами РЦОИТ, массу обучающих материалов и рассылали в субъекты, собирали совещания. Необходимо учить людей, которые занимаются работой комиссий, особенно председателей комиссий.
- В целом, вся кодификация законов о выборах в единый документ имеет смысл, на ваш взгляд?
- Кодификация имеет смысл тогда, когда есть проработанная концепция документа, понимание того, что должно быть итогом кодификации. Должны быть понятны принципы кодификации. В данном случае, если говорить о текущей кодификации, у меня складывается такое впечатление, что цель концепции была одна – просто сложить воедино тексты существующих федеральных законов, чуть-чуть добавив туда уже существующих новаций, не решая проблемы, которые сейчас остро стоят в законодательстве о выборах.
Беседовала Надежда Выскребенцева
